關於印發《上海市稅務規範性文件制定管理辦法》的通知

國家稅務總局上海市各區稅務局，國家稅務總局上海市稅務局各稅務分局、各稽查局、市局機關各處室：

　　根據《稅務規範性文件制定管理辦法》（國家稅務總局令第41號公佈，第 50號、第53號修改）和《上海市行政規範性文件管理規定》（滬府令〔2019〕17號）等規定，結合本市稅務工作實際，現將《上海市稅務規範性文件制定管理辦法》修訂後重新發佈，請按照執行。

　　 國家稅務總局上海市稅務局

　　2023年10月7日   

　　上海市稅務規範性文件制定管理辦法

　　第一章 總則

　　第一條（目的和依據）

　　為了規範本市稅務規範性文件制定和管理工作，落實稅收法定原則，優化稅務執法方式，促進稅務機關依法行政，保障稅務行政相對人的合法權益，根據《稅務規範性文件制定管理辦法》（國家稅務總局令第41號公佈，第 50號、第53號修改）和《上海市行政規範性文件管理規定》（滬府令〔2019〕17號）等規定，結合本市稅務工作實際，制定本辦法。

　　第二條（定義）

　　本辦法所稱稅務規範性文件，是指國家稅務總局上海市稅務局（以下簡稱市局）依照法定職權和規定程式制定併發布的，影響納稅人、繳費人、扣繳義務人等稅務行政相對人權利、義務，在本市範圍內具有普遍約束力並在一定期限內反覆適用的文件。

　　第三條（適用範圍）

　　稅務規範性文件的起草、審查、決定、發佈、備案、評估、清理等工作，適用本辦法。

　　第四條（制定原則）

　　制定稅務規範性文件，應當充分體現社會主義核心價值觀的內容和要求，堅持科學、 民主、公開、統一的原則， 符合法律、法規、規章以及上級稅務規範性文件的規定，遵循本辦法規定的制定規則和制定程式。

　　第五條（制定主體）

　　稅務規範性文件由市局制定。

　　各區稅務局、各稅務分局、各稽查局不得制定稅務規範性文件。確有需要制定稅務規範性文件的，應當提請市局業務主管部門起草。

　　第六條（責任分工）

　　（一）管理部門。市局政策法規處（以下簡稱法規處）&&本市稅務規範性文件制定管理工作，負責本市稅務規範性文件的合法性審核、合規性評估、報送備案、文件清理和審查整改的組織協調以及績效考核等工作。

　　（二）權益審核部門。市局納稅服務處（以下簡稱納稅服務處）負責文件權益性審核。

　　（三）起草部門。市局相關處室、相關稅務分局、相關稽查局負責文件起草、提交審查、審查整改、文件清理等工作。內容涉及兩個或兩個以上部門或單位的，由市局負責人指定&&部門起草。

　　（四）發佈部門。市局辦公室（以下簡稱辦公室）負責對外發佈。

　　（五）監督部門。市局督察內審處加強對稅務規範性文件制定管理工作的監督。

　　第七條（管理方式）

　　市局通過辦公系統進行稅務規範性文件管理，做好與公文管理的有效銜接，文件的起草、公平競爭審查、文件審查、評估、清理等工作均通過系統實現，以資訊化手段對本市稅務規範性文件進行標準化、精細化、動態化閉環管理。

　　管理部門應當設置規範性文件管理崗負責文件合法性審核、合規性評估，組織文件評估、清理等工作，權益審核部門應當設置規範性文件權益性審核崗，負責文件權益性審核；起草部門應當指定專人負責文件評估、清理、清理結果維護等工作，確保文件庫數據內容準確、更新及時和查詢便利。

　　第二章 制定規則

　　第八條（文種、文號和名稱）

　　稅務規範性文件的文種應當使用公告，文號按年度順序編號。

　　市局與其他行政機關聯合製定的規範性文件，只標明主辦機關的文號。

　　稅務規範性文件可以使用“辦法”“規定”“規程”“規則”等名稱，但是不得稱“條例”“實施細則”“通知”“批復”等。

　　第九條 （內容要素）

　　稅務規範性文件應當根據需要，明確制定目的和依據、適用範圍、主體、權利義務、具體規範、操作程式、施行日期或者有效期限等事項。

　　第十條（禁止事項）

　　稅務規範性文件不得與法律、法規、規章以及上級稅務規範性文件相衝突，不得違反世界貿易組織規則，不得違法減損公民、法人或者其他組織合法權益或增加其義務。

　　無法律、法規、規章依據的，稅務規範性文件不得設定下列事項：

　　（一）稅收的開徵、停徵、減稅、免稅、退稅、補稅事項；

　　（二）行政許可事項；

　　（三）行政處罰事項；

　　（四）行政強制措施；

　　（五）行政事業性收費事項；

　　（六）排除或者限制公平競爭的事項；

　　（七）應當由法律、法規、規章或者上級行政機關規定的其他事項。

　　第十一條（體例）

　　稅務規範性文件可以採用條文式或者段落式錶述。

　　採用條文式錶述的稅務規範性文件，需要分章、節、條、款、項、目的，章、節應當有標題，章、節、條的序號用中文數字依次表述；款不編序號；項的序號用中文數字加括弧依次表述；目的序號用阿拉伯數字依次表述。

　　第十二條（制定要求）

　　制定稅務規範性文件，應當做到內容具體、明確，內在邏輯嚴密，語言規範、簡潔、準確，避免産生歧義，具有可操作性。

　　第十三條（施行時間）

　　稅務規範性文件應當自發佈之日起30日後施行。

　　稅務規範性文件發佈後不立即施行將有礙執行的，可以自發佈之日起施行。

　　與法律、法規、規章或者上級機關決定配套實施的稅務規範性文件，其施行日期需要與前述文件保持一致的，不受本條第一款、第二款時限規定的限制。

　　自發佈之日起未滿30日即施行的稅務規範性文件，應當在起草説明中註明理由。

　　第十四條（溯及力）

　　稅務規範性文件不得溯及既往，但是為了更好地保護稅務行政相對人權利和利益而作出的特別規定除外。

　　第三章 制定程式

　　第十五條（調研）

　　起草部門應對擬制定的稅務規範性文件的必要性和可行性進行研究，對所要解決的問題、擬規定的主要措施的合法性、合理性等內容進行調研論證。

　　第十六條（公平競爭審查）

　　按照“誰起草、誰審查”原則，起草部門應當對稅務規範性文件進行公平競爭審查。公平競爭審查基本流程、審查標準和例外規定、定期評估、社會監督、責任追究等，依照國家市場監管總局&&制定的《公平競爭審查制度實施細則》執行。

　　起草部門應當在起草説明中就稅務規範性文件的公平競爭審查情況及結論作出專門説明。未作説明的，納稅服務處和法規處不予審查。

　　對於適用公平競爭審查例外規定的稅務規範性文件，起草部門應當逐年評估其實施效果，形成書面評估報告。評估結果應當作為文件清理工作的重要依據。

　　第十七條（聽取意見）

　　起草稅務規範性文件，應當深入調查研究，總結實踐經驗，充分聽取各方面意見。聽取意見可以採取書面、網路徵求意見，或者召開座談會、論證會、聽證會、實地走訪等多種形式。

　　起草稅務規範性文件，起草部門應當聽取基層稅務機關意見。

　　起草與稅務行政相對人生産經營密切相關的稅務規範性文件，起草部門還應當聽取稅務行政相對人代表和行業協會商會的意見。

　　起草涉及稅務行政相對人切身利益或者對其權利義務可能産生重大影響的稅務規範性文件，除依法需要保密的外，起草部門應當通過稅務網站或者其他有利於公眾知曉的方式，公佈規範性文件草案及其説明等材料，徵詢公眾意見，徵詢意見的期限自公告之日起一般不少於30日。法律、行政法規對規範性文件公開徵求意見期限有明確規定的，從其規定。

　　第十八條（送交審查）

　　稅務規範性文件送審稿應當由起草部門負責人簽署後，依次送交納稅服務處和法規處審查。送審稿內容涉及其他業務主管部門工作的，應當於送交審查前會簽相關業務主管部門，未按規定會簽的，納稅服務處和法規處不予審查。

　　未經審查通過的稅務規範性文件，辦公室不予核稿，市局負責人不予簽發。

　　起草部門將送審稿送交審查時，應當一併提供下列材料：

　　（一）起草説明，包括以下要素：

　　1.制定目的；

　　2.制定依據；

　　3.必要性和可行性；

　　4.起草過程，包括聽取意見、不同意見的協調情況、會簽單位意見以及採納情況、公平競爭審查情況等；

　　5.對稅務行政相對人權利和利益可能産生影響的評估情況；

　　6.施行日期的説明；

　　7.相關文件銜接處理情況；

　　8.其他需要説明的事項。

　　（二）稅務規範性文件解讀稿，包括文件出臺的背景、意義，文件內容的重點、理解的難點、必要的舉例説明和落實的措施要求等；

　　（三）制定依據，包括法律、法規、規章和稅務規範性文件的名稱、文號，並標明具體條款；必要時，提供紙質或者電子文本；

　　（四）公平競爭審查材料；

　　（五）其他相關材料。

　　報請市人民政府發佈或批轉的稅務規範性文件，還需要提交報請發佈或批轉的請示。

　　第十九條 （文件審查）

　　納稅服務處和法規處負責文件審查，包括權益性審核、合法性審核、世界貿易組織規則合規性評估。其中納稅服務處負責權益性審核；法規處負責合法性審核和世界貿易組織規則合規性評估。納稅服務處和法規處審查一般分別不少於5個工作日，不超過10個工作日。

　　對審查中發現的明顯不適當的規定，納稅服務處和法規處可以提出刪除或者修改的建議。納稅服務處和法規處在審查過程中認為有必要的，可以通過召開座談會、論證會等形式聽取相關各方意見。

　　第二十條（權益性審核）

　　納稅服務處應當就下列事項進行權益性審核：

　　（一）是否無法律法規依據減損稅務行政相對人的合法權利和利益，或者增加其義務，主要涉及業務辦理環節、報送資料、管理事項等方面；

　　（二）是否存在洩露稅務行政相對人稅費保密資訊風險。

　　第二十一條（合法性審核）

　　法規處應當就下列事項進行合法性審核：

　　（一）是否超越法定許可權；

　　（二）是否具有法定依據；

　　（三）是否違反法律、法規、規章以及上級稅務機關稅務規範性文件的規定；

　　（四）是否違反本規定第十條的禁止性規定；

　　（五）是否違法、違規減損稅務行政相對人的合法權利和利益，或者違法、違規增加其義務；

　　（六）是否違反本辦法規定的制定規則或者程式；

　　（七）是否與本機關制定的其他稅務規範性文件進行銜接；

　　（八）需要審核的其他內容。

　　第二十二條（合規性評估）

　　法規處應當依據以下內容，對送審稿是否合規進行評估：

　　（一）最惠國待遇原則；

　　（二）國民待遇原則；

　　（三）透明度原則；

　　（四）有關補貼的規定；

　　（五）其他世界貿易組織規則。

　　第二十三條（審查意見及其處理）

　　（一）納稅服務處根據權益性審核的不同情形，分別提出以下審核意見：

　　1.認為送審稿不存在無法律法規依據減損稅務行政相對人權益或者增加其負擔的情形的，提出審核通過意見；

　　2.認為送審稿減損稅務行政相對人權益或者增加其負擔的理由不充分，經協商不能達成一致意見的，提出書面審核意見並退回起草部門。

　　（二）法規處根據合法性審核的不同情形，分別提出以下審核意見：

　　1.認為送審稿沒有問題或者經過協商達成一致意見的，提出審核通過意見；

　　2.認為起草部門應當補充徵求意見，或者對重大分歧意見沒有合理説明的，退回起草部門補充徵求意見或者作出進一步説明；

　　3.認為送審稿存在問題，經協商不能達成一致意見的，提出書面審核意見後，退回起草部門。

　　（三）法規處根據合規性評估的不同情形，分別提出以下評估意見：

　　1.認為符合世界貿易組織規則的，提出無異議評估意見；

　　2.認為可能引發國際貿易爭端的，向起草部門作出風險提示；

　　3.認為不符合世界貿易組織規則、必然引發國際貿易爭端的，向起草部門作出風險提示，並提出修改的意見和理由。

　　（四）審查中存在不同意見且經過協商仍存在意見分歧的，由起草部門提請市局負責人進行協調或裁定。

　　第二十四條（聯合製定及代為起草涉稅規範性文件的審查）

　　市局&&與其他機關聯合製定涉稅規範性文件，以及市局代市人大及其常務委員會、市政府等起草涉稅規範性文件，起草部門應當將文件送審稿或者會簽文本送交納稅服務處和法規處審查。

　　經其他機關會簽後，文件內容有實質性變動的，起草部門應當重新送交納稅服務處和法規處審查。

　　其他機關&&與稅務機關聯合製定的規範性文件，參照本條第一款規定執行。

　　第二十五條（審議和決定）

　　稅務規範性文件送審稿經納稅服務處和法規處審查通過的，由起草部門提請集體審議決定或者傳批審定。

　　提請集體審議或者傳批審定時應當提交稅務規範性文件送審稿，包括文件文本、文件解讀稿、起草説明、審查意見等。

　　第二十六條（簽發和發佈）

　　稅務規範性文件經集體審議或者傳批審定通過後，由市局負責人簽發，主動公開，並以公告形式在上海稅務網站發佈。未以公告形式發佈的，不得作為稅務機關執法依據。

　　第二十七條（文件流轉）

　　稅務規範性文件以公告形式發佈後，各級稅務機關無需轉發，通過公文處理系統進行傳遞。

　　第二十八條（評估機制）

　　市局建立稅務規範性文件評估機制。評估採取實施過程中的評估、有效期屆滿前的評估和定期評估相結合的方法。

　　（一）實施過程中的評估。起草部門應當跟蹤了解稅務規範性文件的施行情況，及時對其施行效果、存在的問題及原因進行調查研究和綜合評估。

　　（二）有效期屆滿前的評估。稅務規範性文件有效期屆滿的6個月前，起草部門應當對其有效期是否需要延續進行評估。

　　（三）定期評估。起草部門原則上每三年開展一次定期評估，可在定期清理時一併進行。

　　稅務規範性文件評估時，發現有效期屆滿、與上位法不符、不適應實際需要、影響全國統一市場和公平競爭等情形的應當予以清理。

　　第二十九條（書面審查建議處理）

　　市局接到公民、法人或者其他組織對本機關制定的稅務規範性文件提出書面審查建議，應當予以核實。經核實發現稅務規範性文件確有與上位法不符、有礙市場公平競爭等問題的，應當進行修改或廢止。

　　第四章 備案審查

　　第三十條（文件報備）

　　起草部門應當自稅務規範性文件發佈之日起10日內將文件報備材料報送法規處；法規處應當自發佈之日起30日內，將稅務規範性文件報送國家稅務總局備案。

　　法規處應當於每年3月1日前向國家稅務總局報送上一年度本市稅務機關發佈的稅務規範性文件目錄。

　　第三十一條（報備的材料）

　　報送國家稅務總局備案的稅務規範性文件，應當提交備案報告和以下材料的電子文本：

　　（一）稅務規範性文件備案報告表；

　　（二）稅務規範性文件；

　　（三）起草説明；

　　（四）稅務規範性文件解讀稿。

　　其中，稅務規範性文件備案報告表應當載明文件起草（包括徵求意見、會簽單位、公平競爭審查）、文件審查（包括權益性審核、合法性審核、合規性評估）、集體審議或者傳批審定、簽發、發佈以及政策備案（指按規定應向上級部門進行政策備案）等內容。

　　第三十二條（審查整改）

　　對經國家稅務總局審查存在問題並要求整改的文件，起草部門應在限期內進行整改，重新制定發佈稅務規範性文件；法規處在整改限期內協助、督促起草部門進行整改，重新向國家稅務總局報備稅務規範性文件。

　　起草部門自整改期限屆滿之日起20日內向法規處報送整改情況説明；法規處自整改期限屆滿之日起30日內向國家稅務總局報送整改情況報告。

　　第五章 文件清理

　　第三十三條（清理機制）

　　市局建立稅務規範性文件清理機制。清理採取日常清理和集中清理相結合的方法。

　　清理過程中，起草部門和法規處應當聽取有關各方意見。

　　第三十四條（日常清理）

　　日常清理由起草部門負責，分為起草中的清理和上位法發生變化等情形下的清理兩種形式。

　　（一）起草中的清理。起草部門起草稅務規範性文件，應當明確列舉擬被該文件廢止的文件的名稱、文號以及條款，避免與本機關已發佈的稅務規範性文件相矛盾。同一事項已由多個稅務規範性文件作出規定的，起草部門在起草同類文件時，應當對有關文件進行歸併、整合。

　　（二）上位法發生變化等情形下的清理。起草部門應當根據上位法變化及稅務工作發展需要，對稅務規範性文件進行及時清理。

　　第三十五條（集中清理）

　　集中清理由法規處負責&&組織，起草部門分工負責。

　　市局每三年開展一次定期集中清理。有下列情形之一的，應當及時進行集中清理：

　　（一）上級機關部署的；

　　（二）新的法律、法規頒布或者法律、法規進行重大修改，對稅務執法産生普遍影響的。

　　起草部門應當在規定期限內列出需要清理的稅務規範性文件目錄，並提出清理意見；法規處應當對起草部門提出的文件目錄以及清理意見進行匯總、審查，報經集體審議或者傳批審定後對外發佈清理結果。

　　第三十六條（清理的處置）

　　對清理中發現存在問題的稅務規範性文件，應當分類處理：

　　（一）有下列情形之一的，宣佈失效：

　　1.調整對象滅失的；　　

　　2.不需要繼續執行的。

　　（二）有下列情形之一的，宣佈廢止：

　　1.違反上位法規定的；

　　2.已被新的規定替代的；

　　3.上位法依據已不存在的；

　　4.明顯不適應現實需要的。

　　（三）有下列情形之一的，予以修改：

　　1.與上一級稅務規範性文件相矛盾的；

　　2.與本機關稅務規範性文件相矛盾或者相重復的；

　　3.存在漏洞或者難以執行的。

　　稅務規範性文件部分內容被修改的，應當全文發佈修改後的稅務規範性文件。

　　第三十七條（清理結果的發佈）

　　日常清理結果應當及時發佈，集中清理的結果應當於清理結束後統一發佈。發佈的內容包括失效、廢止的文件目錄或條款。

　　第六章 附則

　　第三十八條（考核）

　　稅務規範性文件的制定和備案工作列入市局績效考核管理。

　　第三十九條（解釋權和參照執行）

　　本辦法由市局負責解釋。

　　稅務規範性文件的解釋、修改或者廢止，參照本辦法的有關規定執行。

　　第四十條（施行日期）

　　本辦法自發佈之日起施行，《上海市稅務規範性文件制定管理辦法》（滬稅發〔2022〕21號）同時廢止。