搜索
搜索
導航
從2012年1月起，上海市將在交通運輸業和部分現代服務業率先開展增值稅擴圍改革試點，這標誌著我國增值稅擴圍改革邁出重要一步，逐步將目前營業稅徵收的稅目納入增值稅的徵收範圍。營業稅收入目前是地方政府的重要收入來源，2010年佔當年地方稅收的50%以上。因此，增值稅擴圍對地方政府稅收將産生較大的影響，並且不同地區的産業結構差異也會影響增值稅擴圍後的地方稅收缺口大小。下面以北京市各區縣為例，分析增值稅擴圍對不同類型地區的影響程度，提出增值稅擴圍改革中需要注意的問題和所需的配套改革建議。
2010年，北京市營業稅收入為855.4億元，增幅為14.1%。如西城區營業稅收入佔地方稅收的比重達到44.6%，房山區營業稅收入佔地方稅收的比重為43.8%。這反映出北京市各區縣財政收入對營業稅的高度依賴。
從營業稅不同稅目的收入比重來看，在目前營業稅的9個稅目中，服務業、銷售不動産、金融保險業和建築業幾個稅目的收入排在前列。2010年，服務業的營業稅收入佔到營業稅總收入的44.79%，銷售不動産的營業稅收入佔到營業稅總收入的21.36%，金融保險業和建築業的營業稅收入佔營業稅總收入中的比重也都在10%以上。
不同區縣由於産業結構和經濟發展程度不同，各營業稅稅目對稅收的貢獻程度也不一致。根據課題組從調研以及《北京財政年鑒》、《北京區域統計年鑒》等渠道獲得的數據，筆者將北京市各區縣的增值稅和營業稅收入結構分為三種類型，以便於分析不同增值稅擴圍方案的影響。
第一種類型為第二産業發達，增值稅收入比重較高的地區，代表有石景山區、門頭溝區、通州區和懷柔區。
第二種類型為生産性服務業發達，交通運輸業、建築業和銷售不動産等稅目收入佔營業稅收入比重較高的地區，代表有豐台區、順義區和房山區。
第三種類型為非生産性服務業發達，金融保險和服務業等稅目收入佔營業稅收入比重較高的地區，代表有西城區、海澱區和東城區。
據此，增值稅擴圍的方案應分為三種，第一種方案為全面擴圍，即將所有營業稅稅目改徵增值稅，一步到位；第二種方案為對交通運輸業、建築業和銷售不動産這三個稅目進行營業稅改徵增值稅的先行改革；第三種方案即上海試點方案，對交通運輸業和現代服務業由徵收營業稅改為徵收增值稅。這三種不同的擴圍方案，對於不同經濟類型和不同産業結構地區的財政收入所産生的影響有顯著的差異。
筆者對這三種不同的擴圍方案進行了測算。第一種方案測算結果顯示，擴圍後的增值稅分享收入不到原有兩稅之和的30%。如果要讓北京市達到營業稅改徵增值稅前的財力水準，地方分享的增值稅比例就要提高。根據2008年和2009年的均值計算，分享比例要由25%提高到85.45%。其中，18個區縣中有7個區縣財力水準下降，有11個區縣財力水準上升。由於85.45%的分享水準遠高於25%的原有分享水準，是否具有可行性還值得探討。由此可見，對所有稅目進行一步到位的增值稅擴圍改革，對北京市地方稅收造成的影響是顯著的。
第二種方案測算結果顯示，第二類型地區由於交通運輸業、建築業和銷售不動産三個稅目的收入所佔比重較大，地方稅收減少幅度較大。如果要讓北京市達到營業稅改徵增值稅前的財力水準，地方分享的增值稅比例就要提高。根據2008年和2009年的均值計算，分享比例要由25%提高到69.84%。相對於一步到位方案，這種改革的影響相對較小。並且，這種改革方案主要對生産性服務業較發達的地區影響大，對非生産性服務業發達的地區影響較小。因此，可以通過不同區縣之間的協調，增加對生産性服務業地區的補貼，減少增值稅擴圍的整體影響。
第三種方案測算結果顯示，這種改革方案有利於降低交通運輸業和物流業的成本，並且由於交通運輸業已經實行交通運輸專用發票管理，其與增值稅的銜接成本較低。按照推理來看，交通運輸業和物流業營業稅收入佔比較高的第二類型地區受到的影響會較大。
基於以上的調研和測算分析，筆者認為，基於財政承受能力、稅收管理適應能力的考慮，擴圍改革必須分步實施，但需縮短過渡期。
在擴圍改革的策略上，一是應採取分步實施的改革步驟，分散改革風險，降低改革成本。如採取交通運輸業、現代服務業等稅目先行擴圍的方案，減少增值稅擴圍改革對收入的影響等。二是應充分考慮擴圍的總體目標，注意政策的銜接，避免先行出臺的改革給未來的改革設置障礙。可根據當前具備的條件和擴圍改革的輕重緩急程度，陸續推出各項政策，逐步到位。三是應減小改革對地方政府收入的影響。上海試點方案保持現行財政體制基本穩定，原歸屬試點地區的營業稅收入，改徵增值稅後，仍歸屬試點地區。隨著試點的推廣，應以此為契機，對中央和地方稅收分配格局進行進一步的優化。四是應做好增值稅擴圍改革具體的數據測算以及分步實施的各項方案。五是增值稅擴圍改革是涉及制度優化的系統工程，需要制定一系列配套措施，分解擴圍的財政壓力，保證擴圍改革的順利實施到位。
這裡需要注意的是，增值稅擴圍改革試點的過渡期越長，稅收管理成本越大，財政損失越大，負面影響也越大。這主要因為，試點地區、試點行業的稅收利益會誘導非試點地區、非試點行業的資源非正常地流向試點地區、試點行業，或者誘導這些地區、行業以非規範的手段進行避稅，這既影響資源的有效配置，也增大了增值稅的管理漏洞和管理矛盾。
增值稅的擴圍應當與稅制結構的優化相結合。應著力提升直接稅的比重，有效降低增值稅的畸高比重，建立直接稅與間接稅並重的雙主體稅制結構。這是化解財政收入風險，優化稅制結構的必然選擇。
與增值稅擴圍相配套，深化稅收管理制度的改革，增強增值稅管理能力，保證消費型增值稅制的有效運轉，通過提高增值稅的實際徵收率，彌補增值稅擴圍收入的部分缺口。
例如，應加強稅收法制建設，建立科學嚴密的稅收徵管體系，使潛在的稅收更多地轉化為現實的稅收，以此減輕增值稅擴圍帶來的部分財政壓力。具體包括鞏固和完善增值稅申報納稅“一窗式”管理。對海關完稅憑證、貨運發票等“四種票”抵扣增值稅實行清單管理，依託資訊化手段加強審核比對和交叉稽核，防止騙抵稅款。改進增值稅發票管理辦法，淡化票面管理，強化增值稅專用發票的源泉控管。規定商品銷售必須無條件開具發票，加強源泉控管。推進稅收管理資訊化建設，強化管理手段等。
完善分稅制財政管理體制，協調好中央與地方的收入分配利益，保證增值稅擴圍改革的順利推進。一是在保持現行中央、地方收入格局基本不變的前提下，科學測算因增值稅徵稅範圍擴大導致營業稅收入減少的規模，重新調整中央與地方的增值稅收入分成比例。調整後的地方增值稅收入增量至少要足以填平營業稅收的缺口。只有科學設計好增值稅的分成比例，才能爭取到地方政府對擴大增值稅徵稅範圍的支援。二是建立合理的地方稅體系。這是保證增值稅擴圍改革到位的重要支撐點。完善地方稅體系的基本指導思想是，將地方稅收的職能同地方政府的職能轉換結合起來，正確處理經濟分權與行政分權關係，在適當擴大地方稅收管理許可權和地方稅收比重的同時，強化中央財政的宏觀調控職能，實現中央與地方利益的共贏。
（摘自中國稅務報）
